Depuis plus de trente ans, le débat sur les services publics français est souvent présenté sous une forme binaire. Pour certains, l’État n’a jamais autant dépensé. Pour d’autres, il serait engagé dans un démantèlement continu. L’examen détaillé de la justice, de la police, de l’hôpital, de l’école, des finances publiques, de la répression des fraudes, de la Sécurité sociale et des CAF montre une réalité plus complexe. La France n’a pas réduit tous ses services publics de la même manière. Certains ont été renforcés, d’autres ont été stabilisés, tandis que plusieurs administrations ont subi des réductions importantes. Mais surtout, au-delà des effectifs et des budgets, c’est la nature même de la présence publique qui s’est transformée : l’État est devenu plus centralisé, plus spécialisé, plus numérisé et souvent plus éloigné des citoyens.

L’héritage des années 1990 : un État de proximité

Au milieu des années 1990, la France dispose encore d’un maillage territorial exceptionnellement dense. Dans de nombreuses villes moyennes et petites villes existent un tribunal, une trésorerie, un centre des impôts, une caisse de Sécurité sociale, une CAF, une maternité, une brigade de gendarmerie, un commissariat, une école de proximité. L’administration est parfois lente et bureaucratique, mais elle est présente physiquement.

Le citoyen peut généralement rencontrer un interlocuteur, La logique dominante est celle de la proximité territoriale. La justice française est déjà moins dotée que celle de certains voisins européens, mais l’écart reste modéré. Les finances publiques comptent plus de 130 000 agents. La DGCCRF approche les 3 700 agents. Les organismes sociaux reposent encore largement sur l’accueil physique. Mais ça c’était dans les années 1990.

Le tournant des années 2000 : modernisation et premiers regroupements

Sous la présidence de Jacques Chirac, les premières grandes transformations apparaissent.

La carte Vitale se généralise. Les premières démarches administratives en ligne sont lancées.

La télétransmission des feuilles de soins réduit considérablement les délais de remboursement. Les administrations commencent à rechercher des gains de productivité grâce aux technologies numériques. Cette orientation n’est pas propre à la France. L’ensemble des pays européens s’engage alors dans des politiques de modernisation administrative.

L’objectif est simple : traiter davantage de dossiers avec moins de coûts.

Et vient la rupture Sarkozy : la RGPP et la concentration des services

L’élection de Nicolas Sarkozy en 2007 marque un tournant majeur. La Révision générale des politiques publiques (RGPP) repose sur le principe du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. C’est la première grande politique de réduction systématique des effectifs publics.

La justice

La réforme de la carte judiciaire menée par Rachida Dati entraîne la suppression d’environ 300 juridictions. Tribunaux d’instance, conseils de prud’hommes, tribunaux de commerce et plusieurs tribunaux de grande instance disparaissent ou fusionnent. Cette réforme vise à spécialiser les juridictions et à mutualiser les moyens. Elle éloigne cependant la justice de nombreux territoires.

L’Éducation nationale

Près de 80 000 postes sont supprimés entre 2007 et 2012, dont environ 66 000 enseignants. Cette réduction constitue la plus importante de l’histoire récente de l’école française.  Aujourd’hui encore, la France conserve des classes du primaire parmi les plus chargées d’Europe occidentale, avec environ 18 élèves par enseignant contre 13 en moyenne européenne.

Les finances publiques

La création de la DGFiP en 2008 s’accompagne d’une réduction continue des effectifs. Les trésoreries ferment progressivement. Les centres des impôts sont regroupés. Les services sont mutualisés. Cette dynamique se poursuivra pendant près de vingt ans.

La répression des fraudes

La DGCCRF entre elle aussi dans une période de contraction durable. Ses effectifs passeront progressivement d’environ 3 700 agents à moins de 2 900.

La police et la gendarmerie

Environ 13 000 postes sont supprimés. Mais contrairement aux autres administrations, cette réduction sera ultérieurement compensée.

Les années Hollande : retour des recrutements ciblés

L’arrivée de François Hollande marque la fin du non-remplacement systématique. Les recrutements reprennent dans plusieurs secteurs.

L’école

Des dizaines de milliers de postes sont recréés. Une partie des suppressions précédentes est compensée. Mais le retard accumulé n’est pas totalement résorbé.

La sécurité intérieure

Les attentats de 2015 modifient profondément les priorités nationales. La police, la gendarmerie et le renseignement deviennent prioritaires. Les effectifs repartent fortement à la hausse. La France rejoint progressivement la moyenne haute européenne avec environ 360 policiers et gendarmes pour 100 000 habitants.

L’hôpital

Les effectifs continuent d’augmenter, le nombre de médecins progresse, le nombre d’infirmiers progresse également. Mais la fermeture des lits se poursuit. Plus de 100 000 lits hospitaliers disparaissent entre le milieu des années 1990 et aujourd’hui. Cette évolution est largement européenne, liée à la chirurgie ambulatoire et aux progrès médicaux. La France conserve néanmoins environ 5,4 lits pour 1 000 habitants, soit davantage que la moyenne européenne.

Les années Macron : budgets en hausse, restructurations maintenues

Depuis 2017, les budgets augmentent dans plusieurs secteurs. Mais les logiques de concentration et de numérisation se poursuivent.

La justice : le grand retard européen

Malgré des recrutements significatifs, la France demeure l’un des pays les moins dotés d’Europe. Elle compte environ 11 juges professionnels pour 100 000 habitants contre 22 en moyenne européenne, 3 procureurs pour 100 000 habitants contre environ 12 en moyenne européenne.  La Croatie, le Monténégro, la Bulgarie ou la Lettonie disposent de taux nettement supérieurs. La justice constitue probablement le domaine où l’écart avec les standards européens est le plus marqué.

Les finances publiques

La DGFiP est passée d’environ 130 000 agents en 2008 à moins de 94 000 aujourd’hui. Près de 30 % des effectifs ont disparu. Dans le même temps, la fraude fiscale internationale, la complexité des normes et les échanges numériques se sont considérablement développés.

La répression des fraudes

La DGCCRF a perdu environ un quart de ses effectifs. Pourtant, ses missions se sont multipliées : commerce en ligne, plateformes numériques, influenceurs, faux avis, greenwashing, sécurité des produits importés.

Elle doit aujourd’hui surveiller une économie beaucoup plus vaste avec moins d’agents qu’au début des années 2000.

La Sécurité sociale et les CAF : une autre forme de transformation

La Sécurité sociale et les CAF constituent un cas particulier. Contrairement à la justice, aux impôts ou à la DGCCRF, elles n’ont pas subi de réduction massive de leurs effectifs.

Les moyens financiers demeurent considérables. Les prestations versées atteignent des niveaux historiques. La France reste l’un des pays européens les plus généreux en matière d’assurance maladie, de prestations familiales, d’aides au logement, de minima sociaux. Les effectifs de l’Assurance maladie dépassent 80 000 personnes. La branche Famille emploie environ 33 000 salariés. Il ne s’agit donc pas d’un démantèlement. Mais leur fonctionnement a profondément changé. Les accueils physiques ont diminué. Les rendez-vous remplacent les guichets permanents. Les plateformes téléphoniques se substituent progressivement aux interlocuteurs locaux. La dématérialisation devient la norme. Pour les démarches simples, les gains sont indéniables. Mais pour les situations complexes, les usagers rencontrent souvent davantage de difficultés à trouver un interlocuteur capable de suivre leur dossier dans sa globalité.

La comparaison européenne

La comparaison avec les autres pays européens fait apparaître une France très contrastée.

Dans la sécurité intérieure, elle est correctement dotée. Dans la santé, elle demeure au-dessus de la moyenne pour les capacités hospitalières et les dépenses. Dans la protection sociale, elle reste l’un des pays les plus généreux du continent. En revanche la justice est nettement sous-dotée, l’école primaire est moins bien encadrée que dans de nombreux pays européens, les administrations de contrôle économique (impôts, douanes, répression des fraudes) ont connu des réductions d’effectifs parmi les plus importantes d’Europe occidentale.

Le véritable phénomène : la disparition de la proximité

Toutefois, les statistiques budgétaires et les effectifs n’expliquent pas à eux seuls le malaise actuel. Car le changement majeur des trente dernières années est ailleurs. Ce qui a le plus reculé n’est pas nécessairement l’État. C’est sa proximité, les tribunaux ont été regroupés, les trésoreries ont fermé., les maternités ont été concentrées, Les centres administratifs ont fusionné, les accueils physiques ont diminué, les guichets ont été remplacés par des plateformes téléphoniques ou des sites internet. Pour les démarches simples, cette évolution a souvent amélioré l’efficacité. Déclarer ses impôts, suivre ses remboursements ou effectuer certaines démarches administratives est aujourd’hui plus rapide qu’il y a trente ans.

Mais lorsque les situations deviennent complexes, le besoin d’un interlocuteur humain demeure.

Dans certains cas, l’usager recherche moins une plateforme qu’une personne capable d’écouter, d’expliquer et de décider pour une succession difficile, un contentieux fiscal, un handicap, une procédure judiciaire, une erreur de prestations sociales, une situation médicale complexe, Or c’est précisément cette fonction qui s’est progressivement raréfiée.

Une France plus concentrée que désengagée

La conclusion la plus juste n’est donc probablement ni celle d’un État en retrait ni celle d’un État inchangé. La France continue de consacrer à ses services publics et à sa protection sociale une part de richesse nationale parmi les plus élevées du monde développé. De ce fait, les effectifs de police ont augmenté, les effectifs hospitaliers ont augmenté, les prestations sociales n’ont jamais été aussi importantes, les budgets de la justice progressent. Mais l’État s’est transformé.

Il est devenu plus centralisé, plus spécialisé, plus numérique et plus distant. Les administrations chargées du contrôle, de la régulation économique et de la justice ont souvent vu leurs moyens diminuer relativement aux besoins, les structures de proximité ont été regroupées, les contacts humains se sont raréfiés.

Ainsi, le sentiment de dégradation ressenti par de nombreux citoyens ne provient pas uniquement des chiffres budgétaires ou des effectifs. Il tient aussi à une réalité plus difficile à mesurer : la disparition progressive de la présence quotidienne de l’État dans les territoires et la difficulté croissante à trouver rapidement un interlocuteur humain lorsque les situations sortent des cas standards.

C’est probablement là que se trouve le véritable enjeu des prochaines décennies : non seulement financer les services publics, mais reconstruire une accessibilité humaine et territoriale capable de réconcilier performance administrative et proximité.

 

Gilles Desnoix

 

Sources : Conseil de l’Europe – CEPEJ (Commission européenne pour l’efficacité de la justice), Eurostat, Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Cour des comptes, Sénat, Assemblée nationale , Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), Direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP), Direction générale des Finances publiques (DGFiP), Direction générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes (DGCCRF), Direction générale de la Police nationale, Direction générale de la Gendarmerie nationale, Caisse nationale d’Assurance maladie (CNAM), Caisse nationale des Allocations familiales (CNAF), Assurance Maladie, Ministère de la Justice, Ministère de l’Intérieur, Ministère de l’Éducation nationale, Ministère de la Santé et de la Prévention, Santé publique France, INSEE, France Stratégie, Haut Conseil du financement de la protection sociale, Observatoire des inégalités, Conseil d’orientation des retraites, Conseil national de l’évaluation du système scolaire (CNESCO), Commission européenne, Réseau européen de coopération en matière de protection des consommateurs (CPC Network)