Qui, un jour, n’a pas entendu, ou lui-même affirmé, qu’un maire, un député, un président de la République ou une majorité municipale n’étaient « pas vraiment légitimes » au regard de l’abstention ou du faible pourcentage de voix obtenues rapporté à l’ensemble des électeurs inscrits ? Nous l’avons tous pensé ou exprimé, tant cette idée paraît relever du bon sens : comment gouverner lorsque l’on n’a convaincu qu’une partie des citoyens ? Pourtant, en prenant le temps d’interroger le droit, la philosophie politique et le fonctionnement concret de nos institutions, une autre évidence s’impose progressivement. Nous nous trompons peut-être de question. Montceau News s’est aussi interrogé sur le sujet parce qu’il est apparu à la rédaction que le véritable débat n’est sans doute pas de savoir si un élu est plus ou moins légitime selon le nombre absolu de suffrages qu’il a recueillis, mais de comprendre d’où naît réellement la légitimité démocratique. Est-elle une affaire de quantité de voix, ou réside-t-elle dans l’acceptation collective d’une règle commune qui, parce qu’elle est la même pour tous avant le scrutin, rend le verdict des urnes incontestable une fois celui-ci prononcé ? C’est cette réflexion, bien plus profonde qu’il n’y paraît, que nous vous proposons d’explorer. À chaque élection revient la même interrogation, particulièrement lorsque les taux d’abstention sont élevés ou que les écarts entre les candidats sont faibles : un élu qui n’a recueilli qu’une faible proportion des inscrits est-il réellement légitime ? La légitimité réside-t-elle dans le volume des suffrages obtenus ou dans le fait d’avoir remporté l’élection selon les règles fixées par la loi ?

La question est ancienne. Elle traverse la philosophie politique, le droit constitutionnel et la sociologie électorale. Elle mérite d’être examinée sans passion, car elle touche au fondement même de la démocratie représentative.

Légalité et légitimité : deux notions qu’il ne faut jamais confondre

Une autre confusion est fréquente, c’est celle qui consiste à assimiler la légalité d’une élection à la légitimité de l’élu. Or les deux notions relèvent de registres différents. La légalité est une question de droit. Elle consiste à vérifier que l’élection s’est déroulée conformément aux règles fixées par le législateur concernant la régularité des opérations de vote, la sincérité du scrutin, le respect des règles de campagne, d’éligibilité, de financement ou de dépouillement. En France, ce contrôle appartient au juge de l’élection, selon les cas le tribunal administratif, le Conseil d’État ou le Conseil constitutionnel. Si des irrégularités suffisamment graves sont constatées pour avoir altéré la sincérité du scrutin, le juge peut annuler l’élection.

La légitimité, en revanche, est d’une autre nature. Elle naît du fait qu’un candidat, une fois l’élection déclarée régulière et définitive, reçoit de la communauté politique un mandat pour gouverner au nom de tous. Le juge ne « fabrique » donc pas la légitimité ; il garantit seulement que les conditions permettant son émergence ont été respectées. Son rôle n’est pas de dire si un élu mérite politiquement son mandat, ni s’il dispose d’un soutien populaire suffisant, mais uniquement de vérifier que la volonté des électeurs a pu s’exprimer librement et conformément à la loi. En ce sens, la légalité est la condition de la légitimité, mais elle ne s’y substitue pas car l’une relève du contrôle juridictionnel, l’autre du contrat démocratique qui unit les citoyens à leurs institutions.

La légitimité ne se confond pas avec la popularité.

La première confusion consiste à assimiler légitimité et popularité. La popularité relève de l’adhésion sociale en ce sens qu’elle mesure combien une personne est appréciée à un moment donné. La légitimité, elle, relève du droit. Est légitime celui qui exerce une autorité conformément aux règles reconnues par la collectivité. Cette distinction est fondamentale, un chef d’entreprise peut être peu apprécié tout en étant parfaitement légitime à exercer ses fonctions, tout comme un juge n’a pas besoin d’être populaire pour rendre la justice. Il en va de même pour l’élu. Dans une démocratie, la légitimité n’est pas un sentiment ; elle est une qualité juridique conférée par le suffrage.

Ce que les citoyens acceptent avant même de voter

Une élection ne commence pas le jour du scrutin mais bien avant, lorsque l’ensemble des citoyens accepte les règles du jeu démocratique, notamment les conditions d’éligibilité, les modalités de campagne, le mode de scrutin, les seuils nécessaires pour accéder au second tour, les règles de majorité, les conditions de proclamation des résultats, les voies de recours devant le juge électoral. Autrement dit, avant même de déposer un bulletin dans l’urne, chacun accepte que le vainqueur soit celui que désignent ces règles. Le vote n’est donc pas seulement un choix entre des candidats ; il est aussi une reconnaissance du système qui permettra de désigner le vainqueur. Il est vrai que des exemples dans le monde remettent en cause cette acceptation.

La démocratie est une procédure avant d’être un résultat.

Le philosophe Hans Kelsen rappelait que la démocratie est d’abord une méthode de production des décisions collectives. Ce qui fonde sa légitimité n’est pas l’unanimité, impossible, mais l’acceptation de la procédure. Autrement dit, ce n’est pas parce qu’un candidat rassemble tous les citoyens qu’il est légitime, mais parce qu’il a été désigné conformément aux règles librement établies. Cette idée est essentielle car sans procédure commune, chaque camp pourrait contester toute défaite.

Pourquoi la loi fixe-t-elle des seuils ?

Le droit électoral n’ignore évidemment pas la question de la représentativité et c’est précisément pour cette raison qu’il fixe des garde-fous. Selon les élections, la loi prévoit notamment un nombre minimal de candidats, des seuils pour accéder au second tour, parfois un quorum de participation, des majorités absolues dans certains cas, des modalités particulières lorsqu’un nombre insuffisant d’électeurs participe.

Ces seuils ne sont pas arbitraires puisqu’ils traduisent un équilibre entre deux exigences parfois contradictoires qui sont de garantir une représentation suffisante et de permettre malgré tout aux institutions de fonctionner. Une démocratie incapable de désigner des gouvernants deviendrait rapidement ingouvernable.

Une fois les seuils franchis, la légitimité est entière.

C’est ici que réside le cœur de la réflexion. Si la loi exige, par exemple, 25 % des inscrits ou un certain nombre de voix pour être élu, cela signifie qu’en dessous de ce seuil la légitimité n’est pas juridiquement acquise. Mais inversement, dès lors que ces conditions sont réunies, la légitimité n’est pas graduelle, elle est pleine. Il n’existe pas en droit de demi-maire, de demi-député ou de demi-président et il n’existe pas davantage plusieurs catégories de légitimité selon le score obtenu. Un maire élu avec 50,2 % des suffrages dispose exactement des mêmes pouvoirs qu’un maire élu avec 80 %. Un député élu d’une voix possède exactement le même mandat qu’un député élu avec trente mille voix d’avance. Le droit ne connaît pas une hiérarchie des légitimités.

La majorité n’est jamais qu’une différence.

On oublie souvent une évidence mathématique qui est qu’une élection ne mesure pas seulement combien de personnes soutiennent un candidat, elle mesure surtout la différence entre plusieurs propositions. Dans un scrutin majoritaire, une seule chose compte juridiquement : c’est d’avoir obtenu davantage de suffrages que ses concurrents, et l’écart soit de dix mille voix ou d’une seule voix ne modifie pas le résultat. Cette idée peut sembler frustrante, elle est pourtant indispensable. En effet, si l’on exigeait un niveau de soutien toujours plus élevé après l’élection, il faudrait sans cesse redéfinir la règle une fois le scrutin terminé. Or une règle démocratique ne change jamais après le vote.

Les abstentionnistes ne votent ni pour ni contre.

Un autre débat consiste à intégrer les abstentionnistes dans le calcul de la légitimité. L’argument peut paraître intuitif en se disant qu’un élu ayant obtenu 30 % des inscrits représenterait finalement une minorité. Mais cette lecture pose une difficulté majeure car en France et dans le monde, l’abstention ne constitue pas un vote. Elle a une signification hors des urnes, mais pas dedans, elle peut signifier l’indifférence, le désintérêt, la protestation, l’empêchement matériel, l’absence de préférence ou mille autres raisons.

Attribuer automatiquement ces abstentions à l’opposition reviendrait à leur faire dire ce qu’elles n’ont jamais exprimé. Le droit distingue donc clairement les suffrages exprimés des abstentions et cette distinction protège la sincérité du vote.

Le mandat dépasse les seuls électeurs.

Un autre principe fondamental mérite d’être rappelé. Une fois élu, un maire ne gouverne pas uniquement pour ceux qui ont voté pour lui, non, il devient le maire de tous. Cette idée est ancienne, Edmund Burke expliquait déjà qu’un représentant ne devait pas être le simple porte-parole de ses électeurs, mais exercer son jugement au service de toute la communauté. Le mandat transforme donc une reconnaissance électorale en responsabilité collective. Le suffrage ne constitue pas seulement un soutien partisan, il devient une délégation de pouvoir au nom de l’intérêt général.

La légitimité juridique et la légitimité politique

Il faut toutefois distinguer deux formes de légitimité. La première est juridique et résulte de l’application des règles électorales. Elle est objective. La seconde est politique et dépend de la confiance durable, des résultats obtenus, de la capacité à rassembler, de l’exercice du pouvoir.

Un élu peut être juridiquement incontestable et politiquement fragilisé et inversement, un élu peut avoir remporté une victoire étroite et acquérir ensuite une très forte légitimité politique par son action. Les deux dimensions ne doivent jamais être confondues.

La force de la démocratie réside précisément dans cette simplicité.

La démocratie repose finalement sur une idée d’une remarquable sobriété qui veut qu’avant le scrutin, chacun soit libre de convaincre, que pendant le scrutin, chacun dispose d’une voix et qu’après le scrutin, tous acceptent le résultat.

Ce consentement collectif à la règle est peut-être la plus grande invention des régimes démocratiques qui permet d’éviter que chaque élection ne se transforme en affrontement permanent sur la valeur respective des électeurs. Le mandat n’est donc pas proportionnel à l’intensité de la victoire. Il naît de la conformité entre le résultat et la règle.

Une réflexion qui rejoint les grands penseurs de la démocratie

Cette conception trouve des échos chez de nombreux auteurs. Jean-Jacques Rousseau rappelait que la souveraineté appartient au peuple, mais que celui-ci ne peut agir que selon des formes communes. Alexis de Tocqueville soulignait que la démocratie ne survit que si les citoyens acceptent les décisions majoritaires, y compris lorsqu’elles leur déplaisent.  Max Weber distinguait enfin la légitimité légale-rationnelle des autres formes de domination : l’autorité y repose sur la croyance dans la validité des règles, non sur le charisme ou la force.

Tous convergent vers une même intuition : ce qui fonde l’autorité démocratique n’est pas d’abord le nombre absolu des voix, mais la reconnaissance collective d’une procédure considérée comme juste.

Un principe essentiel : la légitimité est indivisible.

La démocratie n’a jamais promis que les gouvernants seraient élus par tous, non, elle promet qu’ils seront désignés selon des règles identiques pour chacun et cette nuance est essentielle.

Dès lors que les conditions fixées par la loi sont remplies, que le scrutin est sincère et que les recours éventuels ont été épuisés, le mandat est pleinement légitime. Il ne l’est pas « un peu » parce que la victoire est courte ; il ne l’est pas « davantage » parce que la victoire est écrasante. La légitimité démocratique n’est pas une question de quantité mais de conformité au pacte collectif. Les suffrages obtenus ne sont pas seulement l’expression d’un soutien partisan ; ils constituent, parce qu’ils s’inscrivent dans une procédure librement acceptée, l’acte par lequel une communauté politique délègue à une personne ou à une liste la responsabilité de gouverner au nom de tous. C’est précisément parce que cette délégation est encadrée par des règles communes, seuils, majorités, contrôles juridictionnels, garanties de sincérité, qu’un mandat régulièrement acquis est un mandat entier. En démocratie, la force d’une élection ne réside donc pas dans le volume des voix, mais dans le respect de la règle qui transforme des suffrages en une autorité légitime.

 

Notre intuition nous pousse naturellement à croire que plus un élu recueille de voix, plus sa légitimité est grande. Notre regard sur cette légitimité varie aussi souvent selon que l’élu défend ou non nos propres convictions. C’est sans doute le signe que nous n’avons pas totalement intégré les principes qui fondent la démocratie représentative et que nous continuons à projeter sur elle nos réflexes des relations interpersonnelles, où l’adhésion affective, la confiance ou le désir d’avoir raison prennent souvent le pas sur l’acceptation sereine d’une règle commune. Or, précisément, la force de la démocratie réside dans cette capacité à faire prévaloir le droit sur les préférences individuelles, afin que l’alternance soit possible et que le verdict des urnes soit accepté, quelle que soit l’issue du scrutin.

 

Gilles Desnoix