La désindexation des pensions revient régulièrement dans le débat budgétaire français. Le mot paraît technique, presque indolore. Il ne signifie pourtant rien d’autre qu’une baisse programmée du pouvoir d’achat des retraités. Présentée comme une contribution nécessaire au redressement des comptes publics et à l’équité entre les générations, elle est dénoncée par les syndicats comme un impôt déguisé frappant des revenus qui ne peuvent plus évoluer. Entre nécessité financière, justice sociale, choix politiques et confiance dans la parole publique, Montceau News a tenté de faire le tour d’une question beaucoup plus profonde qu’un simple calcul d’indexation.

D’abord, de quoi parle-t-on exactement ? Une pension de retraite n’est pas aujourd’hui augmentée selon les salaires, ni selon la richesse produite dans le pays. Elle est normalement revalorisée en fonction de l’évolution moyenne des prix à la consommation hors tabac.

C’est ce que prévoit le Code de la sécurité sociale. Pour les retraites de base, la revalorisation intervient, sauf dérogation votée par le Parlement, au 1ᵉʳ janvier de chaque année.

Il faut cependant distinguer quatre mécanismes souvent mélangés dans le débat public : l’indexation normale : la pension augmente autant que l’inflation mesurée, la sous-indexation : elle augmente, mais moins vite que les prix, le gel : elle n’augmente pas du tout, le report : la revalorisation est décalée de plusieurs mois. Même si elle intervient ensuite, le retraité perd définitivement les augmentations non versées pendant le décalage.   Dans tous les cas, lorsque la pension progresse moins vite que les prix, le retraité peut acheter moins avec le même revenu. Il ne voit pas forcément sa pension diminuer sur son relevé bancaire. Mais elle diminue dans ce qu’elle lui permet réellement de payer. C’est une baisse silencieuse.

Où en sommes-nous au 18 août 2026 ? Aucune désindexation des retraites pour 2027 n’est, à ce jour, définitivement décidée ni votée. Les pensions de base ont été revalorisées de 0,9 % au 1ᵉʳ janvier 2026, conformément à la règle légale. Mais le gouvernement prépare le budget et le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2027. La possibilité d’une nouvelle sous-indexation est clairement revenue sur la table. Le ministre de l’Économie, Roland Lescure, a estimé que la contribution des retraités les plus aisés au redressement des comptes pouvait être envisagée, notamment par une indexation plus modérée de leurs pensions, tout en affirmant vouloir préserver les plus modestes. Parmi les hypothèses évoquées figureraient : un gel ou une très faible revalorisation des pensions les plus élevées, une indexation intégrale des petites retraites, deux ou trois taux différents selon le montant de la pension, une sous-indexation générale accompagnée d’une compensation pour certains retraités ou une mesure limitée à une seule année.   Un gel total de toutes les pensions paraît politiquement difficile. Il pourrait représenter jusqu’à environ 6 milliards d’euros d’économie dans le scénario évoqué pour 2027. Les arbitrages gouvernementaux sont attendus en septembre. Pour l’instant, il s’agit donc d’un projet à l’étude et non d’une mesure acquise.

La désindexation n’est pas une invention récente. La France a longtemps lié l’évolution des retraites à celle des salaires. Tant que les salaires réels progressaient, les retraités participaient ainsi, au moins partiellement, à l’enrichissement collectif. À partir de la fin des années 1980, puis surtout avec la réforme Balladur de 1993 pour le secteur privé, la logique change : les pensions sont progressivement indexées sur les prix plutôt que sur les salaires. Cette transformation est majeure. Elle garantit, en théorie, le maintien du pouvoir d’achat, mais elle empêche les retraités de profiter pleinement de l’augmentation générale du niveau de vie lorsque les salaires progressent plus rapidement que l’inflation. La première désindexation est donc déjà là : indexer sur les prix plutôt que sur les salaires revient, sur la longue durée, à faire évoluer les pensions moins rapidement que les revenus des actifs.

D’autres mesures ont suivi.

2009 : changement de calendrier. La revalorisation des pensions de base est déplacée du 1ᵉʳ janvier au 1ᵉʳ avril. Trois mois d’augmentation disparaissent ainsi du calendrier.

2013 et 2014 : complémentaires et retraite de base. Les partenaires sociaux décident de sous-indexer les retraites complémentaires Agirc et Arrco. Leur revalorisation est fixée à l’inflation moins un point, avec une garantie empêchant théoriquement une baisse nominale. La réforme de 2014 reporte ensuite la revalorisation des pensions de base du 1ᵉʳ avril au 1ᵉʳ octobre. Les pensions sont pratiquement gelées. Les retraités percevant moins de 1 200 euros reçoivent par la suite une prime exceptionnelle de 40 euros.

2016 et 2017 : revalorisations minuscules. La faiblesse de l’inflation conduit à des augmentations très faibles, voire nulles. Juridiquement, il ne s’agit pas toujours d’une dérogation. Mais, pour les retraités, le résultat concret est une stagnation prolongée des pensions.

2018 : nouveau report. La revalorisation est déplacée du mois d’octobre au 1ᵉʳ janvier suivant. Là encore, le changement de date produit une économie immédiate et une perte définitive pour les pensionnés.

2019 : hausse limitée à 0,3 %. Alors que l’inflation est nettement supérieure, la majorité des pensions n’est revalorisée que de 0,3 %. C’est une sous-indexation franche. Elle intervient après la hausse de la CSG appliquée en 2018 à une partie des retraités. La combinaison provoque une forte réaction politique, notamment pendant le mouvement des Gilets jaunes.

2020 : revalorisation différenciée. Les pensions inférieures à 2 000 euros bruts bénéficient d’une revalorisation proche de l’inflation. Celles qui dépassent ce seuil ne progressent que de 0,3 %, avec un système intermédiaire autour du seuil. C’est le précédent le plus proche de l’idée aujourd’hui étudiée : protéger les petites pensions et sous-indexer les autres.

2024 et 2025 : le retour du débat. Les pensions de base augmentent fortement en janvier 2024, de 5,3 %, conséquence différée de la forte inflation précédente. À l’automne 2024, le gouvernement Barnier envisage de reporter au 1ᵉʳ juillet 2025 la revalorisation normalement prévue en janvier. Une solution différenciée est ensuite étudiée autour d’un seuil de 1 500 euros. La censure du gouvernement et l’échec du projet conduisent finalement à l’application de la loi : les pensions sont revalorisées de 2,2 % au 1ᵉʳ janvier 2025.

2026 : une désindexation envisagée puis abandonnée. Le projet budgétaire pour 2026 a, lui aussi, connu plusieurs hypothèses de gel ou de sous-indexation. Elles ont suscité une mobilisation syndicale et n’ont finalement pas été retenues. Les pensions de base ont donc augmenté de 0,9 % au 1ᵉʳ janvier 2026. Mais le débat revient déjà pour 2027.

Pourquoi les gouvernements y reviennent-ils sans cesse ? Parce que la désindexation rapporte vite, beaucoup et sans qu’il soit nécessaire d’annoncer une hausse d’impôt. Les retraites représentent environ 14 % du produit intérieur brut et près du quart de la dépense publique. Toute modification, même faible, appliquée à plusieurs millions de pensionnés produit immédiatement plusieurs milliards d’euros d’économie. La Cour des comptes estime qu’une sous-indexation d’un point des pensions aurait représenté environ 2,9 milliards d’euros d’économie sur la seule année 2025.

Le calcul est redoutablement efficace. Si l’inflation est de 2 % et que les pensions n’augmentent que de 1 %, une personne percevant 1 500 euros perd 15 euros par mois par rapport à l’indexation normale, soit 180 euros la première année. Mais cette perte ne s’arrête pas au 31 décembre. La revalorisation suivante s’applique sur une pension devenue plus faible qu’elle ne l’aurait été. Le manque à gagner se cumule donc année après année. Une sous-indexation d’un point répétée pendant cinq ans représente environ 5 % de pouvoir d’achat perdu. Pour une pension de 1 500 euros, cela équivaut à quelque 75 euros mensuels, durablement effacés. Ce n’est pas une retenue provisoire. C’est une diminution de la base sur laquelle seront calculées toutes les augmentations futures.

Les arguments en faveur de la désindexation. Les partisans de cette mesure avancent plusieurs raisons qui ne peuvent pas être balayées d’un revers de main.

Le système de retraite est durablement déficitaire. Selon le Conseil d’orientation des retraites, le déficit du système aurait atteint 5,1 milliards d’euros en 2025. À réglementation inchangée, il serait d’environ 6,8 milliards en 2030 et continuerait de se creuser à plus long terme. Les dépenses représenteraient 14,1 % du PIB en 2025 et 14,2 % en 2045. Le problème ne vient donc pas seulement d’une explosion des dépenses : les recettes rapportées au PIB diminueraient également, sous l’effet de l’emploi, des salaires, des exonérations, de la démographie et des choix de financement.

La démographie devient moins favorable. Le nombre de retraités augmente tandis que le rapport entre cotisants et pensionnés se dégrade. Le COR retient désormais une hypothèse de fécondité de 1,45 enfant par femme à partir de 2028, contre 1,8 dans ses anciennes projections. Moins d’actifs demain signifie, toutes choses égales par ailleurs, moins de cotisations pour financer davantage de pensions.

Les actifs ont eux aussi subi des pertes. Certains économistes soulignent que les salaires, notamment dans la fonction publique, n’ont pas toujours suivi l’inflation. Protéger systématiquement les pensions pendant que les revenus des actifs stagnent pourrait créer une inégalité entre générations. La solidarité, disent-ils, ne peut fonctionner uniquement des actifs vers les retraités.

Une mesure ciblée pourrait être plus juste qu’un recul général de l’âge. Sous-indexer temporairement les pensions les plus élevées pourrait apparaître moins brutal que demander à tous les salariés de travailler un ou deux ans supplémentaires. Elle pourrait également être jugée préférable à une hausse générale des cotisations, qui réduirait les salaires nets ou renchérirait le coût du travail.

Tous les retraités ne sont pas pauvres. Le niveau de vie moyen des retraités demeure proche, et selon certains calculs, légèrement supérieur, à celui de l’ensemble de la population, surtout lorsqu’on tient compte du fait qu’ils sont plus souvent propriétaires de leur logement. Mais cette moyenne masque des écarts considérables entre un ancien cadre propriétaire percevant plusieurs milliers d’euros, une veuve vivant avec une pension de réversion et un ancien salarié ayant connu le chômage, les temps partiels ou les carrières hachées.

Les arguments contre

Une pension n’est pas une aide sociale. C’est l’objection centrale. La retraite est un droit acquis par le travail et les cotisations. Son montant dépend, au moins en partie, des salaires perçus et des contributions versées pendant la carrière. La moduler après liquidation selon des considérations de revenu revient à transformer progressivement un droit contributif en prestation sociale soumise à conditions. Quelqu’un qui a cotisé davantage peut légitimement demander pourquoi les règles seraient modifiées une fois son contrat professionnel achevé.

Les retraités ne peuvent pas reconstruire leur revenu. Un actif peut, au moins théoriquement, chercher un emploi mieux payé, négocier son salaire ou augmenter son temps de travail. Un retraité de 75 ou 85 ans ne dispose plus de ces possibilités. Une perte de pouvoir d’achat est donc très difficilement récupérable.

Les dépenses des personnes âgées ne suivent pas l’inflation moyenne. L’indice général des prix ne correspond pas nécessairement au panier de consommation des retraités. Ceux-ci consacrent souvent davantage de ressources à l’énergie, au logement, aux complémentaires santé, aux soins mal remboursés, à l’aide à domicile, à l’adaptation du logement, aux transports lorsqu’ils perdent leur autonomie.   Or ces dépenses peuvent augmenter plus vite que l’inflation moyenne. Même une indexation intégrale ne protège donc pas toujours totalement leur niveau de vie réel.

Une mesure uniforme serait régressive. Retirer 1 % à une pension de 1 000 euros et à une pension de 4 000 euros représente le même pourcentage, mais pas le même sacrifice. Chez le premier, il peut s’agir de renoncer au chauffage, aux soins dentaires ou à une alimentation correcte. Chez le second, la réduction peut être absorbée plus facilement. La même règle arithmétique ne produit pas la même réalité sociale.

Le montant de la pension ne dit pas toute la richesse. Fixer un seuil à 1 500, 2 000 ou 3 000 euros semble simple. Mais deux retraités touchant la même pension peuvent avoir des situations radicalement différentes. L’un possède sa maison, des placements et des revenus locatifs. L’autre paie un loyer élevé, aide un enfant handicapé ou finance l’hébergement de son conjoint en Ehpad. Une modulation fondée sur la seule pension individuelle peut donc protéger un retraité disposant d’un patrimoine important et pénaliser une personne sans aucune autre ressource.

La consommation locale serait touchée. Les pensions sont très largement dépensées dans l’économie réelle : commerces, alimentation, santé, logement, artisans, loisirs, services de proximité. Dans des territoires vieillissants comme le bassin minier, diminuer le pouvoir d’achat des retraités ne constitue pas seulement une économie nationale. C’est aussi retirer de l’argent aux commerces locaux, aux associations, aux marchés et aux services. L’État économise d’un côté, mais l’activité économique peut perdre de l’autre.

Ce qu’en disent les syndicats

Sur ce point, le front syndical est particulièrement large. La CGT, la CFDT, Force ouvrière, la CFE-CGC, la CFTC, l’UNSA, la FSU et Solidaires ont toutes combattu, avec des nuances dans leurs propositions générales, le gel ou la sous-indexation des pensions envisagés dans les budgets précédents. En 2025, l’intersyndicale demandait explicitement l’abandon de « l’année blanche », comprenant la désindexation des pensions et des prestations sociales.   La CGT considère la mesure comme une politique d’austérité faisant supporter aux salariés et aux retraités le coût des exonérations de cotisations et des aides aux entreprises. Elle revendique une revalorisation fondée sur l’évolution des salaires et un minimum de pension au niveau du Smic. Force ouvrière parle d’une attaque contre le pouvoir d’achat et rappelle que les retraités ont déjà subi les effets cumulés des gels, des sous-indexations et de la hausse de la CSG. Elle réclame au minimum le respect de l’inflation. La CFDT refuse que les retraités modestes financent les ajustements budgétaires. Elle se montre généralement plus ouverte à une discussion globale sur le financement et sur l’équité entre générations, mais rejette les mesures générales et aveugles. La CFE-CGC met en garde contre la pénalisation répétée des retraites moyennes et supérieures, souvent qualifiées trop rapidement de « pensions aisées », alors qu’elles correspondent aux cotisations versées durant la carrière. La CFTC insiste sur la protection des familles, des veuves, des personnes dépendantes et des retraités aux charges contraintes. L’UNSA, la FSU et Solidaires demandent également l’indexation des pensions au moins sur les prix, plusieurs organisations revendiquant même un retour à une indexation sur les salaires. Les organisations syndicales de retraités soulignent enfin que les pertes accumulées depuis 2017 n’ont jamais été rattrapées.

Et les partis politiques ?

À quelques mois de l’élection présidentielle de 2027, les positions sont aussi politiques que budgétaires.

Le camp gouvernemental. Le gouvernement et une partie du bloc central considèrent qu’il est impossible d’écarter par principe la contribution des retraités au redressement financier. Leur préférence semble aller vers une sous-indexation ciblée, afin de ne pas toucher les pensions les plus faibles. Cette ligne cherche à concilier économies et acceptabilité politique. Mais elle doit encore répondre à une question : à partir de quel montant devient-on un retraité « aisé » ?

Les Républicains. La droite est partagée. Une partie considère qu’il faut maîtriser la dépense de retraite et mieux répartir l’effort entre actifs et retraités. Laurent Wauquiez avait ainsi défendu, en 2024, une revalorisation limitée à la moitié de l’inflation pour tous, accompagnée d’une protection supplémentaire des petites pensions. D’autres responsables refusent une mesure qui pénaliserait leur électorat traditionnel ou préfèrent agir sur l’âge de départ, la durée de cotisation, l’emploi des seniors et la réduction d’autres dépenses publiques.

Le Parti socialiste. Le PS s’est opposé aux gels généraux et a participé aux initiatives parlementaires ayant permis le maintien de l’indexation complète en 2025 et l’abandon des mesures les plus dures envisagées pour 2026. Il défend prioritairement une augmentation des recettes, une contribution accrue des hauts revenus et du capital, ainsi qu’une mise à contribution mieux ciblée des patrimoines plutôt qu’une diminution générale des pensions. Cependant, une partie de la social-démocratie n’écarte pas totalement une contribution des retraités les plus favorisés, à condition qu’elle soit limitée, progressive et intégrée à un effort fiscal plus large.

La France insoumise et le Parti communiste. LFI et le PCF rejettent la désindexation. Ils considèrent que la retraite est un salaire socialisé et que son pouvoir d’achat doit être garanti.

Ils proposent notamment de financer le système par l’augmentation des salaires, l’égalité salariale entre les femmes et les hommes, la suppression de certaines exonérations de cotisations et une contribution accrue des revenus financiers.

Les Écologistes. Les Écologistes défendent la protection des petites et moyennes pensions et privilégient une réforme des recettes, une fiscalité plus progressive et une taxation accrue des patrimoines les plus importants. Ils sont généralement opposés à une sous-indexation uniforme, tout en pouvant admettre une réflexion sur la situation des retraités disposant des revenus et patrimoines les plus élevés.

Le Rassemblement national. Le RN s’est publiquement opposé aux projets de sous-indexation de 2024 et 2025 et a déposé ou soutenu des amendements visant à maintenir la revalorisation des pensions. Il a fait du pouvoir d’achat des retraités un axe politique majeur. Reste toutefois la question du financement global de ses propositions : refuser simultanément la désindexation, le recul de l’âge et certaines hausses de prélèvements suppose de dégager ailleurs plusieurs milliards d’euros pérennes. Le débat ne consiste pas seulement à dire non à une économie. Il faut encore dire par quoi on la remplace.

Une question d’équité entre générations L’argument générationnel est puissant, mais il peut devenir trompeur. Il existe des retraités aisés et des actifs pauvres. Il existe aussi des jeunes cadres bien rémunérés et des retraités vivant sous le seuil de pauvreté. Opposer « les retraités » aux « actifs » revient à traiter deux ensembles profondément inégaux comme s’ils formaient chacun un bloc homogène. Les inégalités sont souvent plus grandes à l’intérieur d’une même génération qu’entre les générations. La vraie question pourrait donc être moins celle de l’âge que celle des capacités contributives : revenus totaux, patrimoine, charges, situation familiale et niveau réel de vie. Si l’on souhaite demander un effort aux plus favorisés, l’impôt progressif paraît plus précis que la désindexation. Il tient compte, au moins partiellement, de l’ensemble des revenus du foyer. La désindexation, elle, ne regarde qu’une pension et frappe définitivement son évolution.

L’effet moral : une promesse peut-elle être réécrite après coup ? La retraite repose sur une confiance différée. Pendant quarante années ou davantage, le salarié cotise en échange d’une promesse : lorsqu’il ne pourra ou ne devra plus travailler, la collectivité lui assurera une pension correspondant aux règles annoncées. Bien sûr, aucune règle ne peut être éternellement immuable. La démographie, l’économie et l’espérance de vie évoluent. Mais lorsque les pouvoirs publics modifient régulièrement les dates, les taux, la fiscalité et l’indexation, ils fragilisent la croyance dans le système tout entier. Le retraité peut alors avoir le sentiment que sa pension est considérée non comme un droit, mais comme une réserve budgétaire disponible. Le jeune actif, lui, peut se demander pourquoi il cotiserait avec confiance à un système dont les règles pourront être modifiées lorsqu’il sera trop tard pour lui de réagir. L’économie réalisée aujourd’hui peut donc produire une dette invisible : la perte de confiance.

Quelles alternatives ? La désindexation n’est qu’un levier parmi d’autres. La Cour des comptes en identifie principalement quatre : l’âge de départ, la durée de cotisation, le montant des cotisations, le niveau et l’indexation des pensions.   À cela peuvent s’ajouter l’augmentation du taux d’emploi des seniors, la hausse des salaires, qui augmente les cotisations, l’égalité salariale entre femmes et hommes, la réduction ou la compensation intégrale des exonérations (ce qu’aucun gouvernement ne fait, c’est bien aussi ce qui crée le déficit), l’élargissement de l’assiette aux revenus financiers, une contribution fiscale sur les hauts revenus et patrimoines, l’immigration de travail, qui augmente le nombre de cotisants, la réduction du chômage, le développement d’une épargne retraite ou d’une capitalisation complémentaire, solution défendue par une partie du patronat mais combattue par de nombreux syndicats, une combinaison transparente de plusieurs mesures.   Un point de cotisation supplémentaire rapporterait, selon les modalités retenues, entre 4,8 et 7,6 milliards d’euros. Un report d’un an de l’âge légal pourrait produire jusqu’à 8,4 milliards en 2035. Chacun de ces choix a toutefois ses propres conséquences sociales et économiques. Il n’existe donc pas de solution gratuite. Il existe seulement des choix sur ceux qui paieront.

Si une sous-indexation devait être décidée… Elle devrait au minimum respecter quelques principes : elle devrait être temporaire, clairement limitée et faire l’objet d’un bilan public, les petites pensions, le minimum vieillesse, les pensions de réversion et les retraités dépendants devraient être totalement protégés, l’effort ne devrait pas être déterminé par la seule pension individuelle, mais par le revenu fiscal et, éventuellement, par le patrimoine du foyer, les effets de seuil devraient être évités car une personne percevant un euro de plus ne doit pas perdre soudainement toute revalorisation, une clause de rattrapage devrait être prévue lorsque les comptes ou la croissance s’améliorent. Et, enfin, la mesure devrait s’inscrire dans un effort partagé. On ne peut moralement demander aux retraités de renoncer à une partie de leur pouvoir d’achat sans solliciter simultanément les revenus financiers, les très hauts patrimoines et les secteurs ayant bénéficié des politiques publiques.

Désindexer, c’est choisir. La désindexation est souvent présentée comme un réglage technique, ce qu’elle n’est absolument pas. Elle décide de la manière dont la société répartit l’effort entre les actifs et les retraités, entre les revenus du travail et ceux du capital, entre les petites pensions et les gros patrimoines. Elle interroge la valeur que nous accordons à la parole publique et au contrat passé avec ceux qui ont travaillé. Le système de retraite doit être financé. Nier ses difficultés serait irresponsable. Mais faire comme si le seul argent immédiatement disponible se trouvait dans la poche des pensionnés le serait tout autant. Derrière un point d’indexation, il y a près de trois milliards d’euros pour les comptes publics. Mais il y a aussi, dans la vie quotidienne, des courses, du chauffage, une mutuelle, quelques cadeaux aux petits-enfants et parfois le prix d’une journée en Ehpad.

Le gouvernement parlera probablement de modulation, d’effort partagé et de soutenabilité. Les retraités, eux, regarderont ce qui restera sur leur compte une fois les factures payées.

Et, comme toujours en matière budgétaire, les chiffres diront combien l’État espère gagner. Ils diront moins clairement qui devra renoncer à quoi.

 

 

Gilles Desnoix

 

 

Sources : Code de la sécurité sociale – Légifrance ; Conseil d’orientation des retraites ; Cour des comptes ; Institut des politiques publiques ; Vie publique ; CGT ; Force ouvrière ; CFDT ; CFTC ; CFE-CGC ; UNSA ; FSU ; Solidaires ; INSEE ; Agirc-Arrco. Le Parisien