Exonérations mal compensées, revenus soustraits aux cotisations, transferts de recettes, prélèvements sur l’assurance chômage et fraude : avant de demander aux assurés de payer davantage, il faut regarder ce qui n’entre plus, ou n’arrive jamais, dans les caisses sociales.

Le déficit de la Sécurité sociale s’est établi à 21,6 milliards d’euros en 2025. Il devrait encore dépasser 23 milliards en 2026. Ce déficit est généralement présenté comme la conséquence mécanique du vieillissement, de l’augmentation des dépenses de santé ou de la générosité supposée du système. Ces facteurs existent. Mais ils ne racontent qu’une partie de l’histoire.

Depuis une trentaine d’années, les gouvernements ont aussi multiplié les réductions de cotisations, les exonérations particulières et les formes de rémunération échappant en partie au financement social. Une partie est compensée par l’État. Une autre ne l’est pas. Et même lorsque la compensation est officiellement prévue, elle n’évolue pas toujours au même rythme que les pertes supportées par la Sécurité sociale.

Le résultat est un système de tuyauterie financière d’une telle complexité qu’il devient difficile de savoir si la Sécurité sociale dépense trop ou si on l’a privée d’une partie des recettes qui devaient lui revenir.

71,8 milliards d’exonérations en 2025. Sur le seul périmètre des régimes obligatoires de base, les exonérations et réductions de cotisations représentent en 2025 environ 71,8 milliards d’euros. Elles se répartissent ainsi en 2025 : Allègements généraux de cotisations 62,2 Md€, exonérations ciblées compensées 6,8 Md€, exonérations explicitement non compensées 2,8 Md€, soit un total de 71,8 Md€.

En 2024, le total atteignait 74,7 milliards, dont 64,9 milliards d’allégements généraux. La Cour des comptes retient un périmètre encore plus large, incluant notamment l’assurance chômage et les retraites complémentaires : elle évaluait les allégements généraux de cotisations patronales à environ 77 milliards d’euros en 2024.

Ces 77 milliards ne peuvent toutefois pas être intégralement présentés comme responsables du déficit de la Sécurité sociale. Une grande partie est compensée par des fractions de TVA et par des crédits budgétaires.

La vraie question est donc : combien manque-t-il après compensation ? Les 2,8 milliards d’exonérations officiellement non compensées. Le premier montant incontestable est celui des exonérations que la loi décide explicitement de ne pas compenser.

Elles représentent 2,60 milliards d’euros en 2024, 2,60 milliards en 2025 et environ 2,63 milliards prévus en 2026.   L’arrondi présenté dans les documents budgétaires est de 2,8 milliards lorsqu’on inclut l’ensemble des régimes concernés et certains ajustements.

Le principal dispositif est, de très loin, l’exonération de la part salariale des heures supplémentaires. Quelles sont les principales exonérations non compensées en 2025 et 2026 ? Les heures supplémentaires, part salariale : 2025 : 2,254 Md€ et en 2026 : 2,306 Md€ ; les stagiaires en milieu professionnel en 2025 : 126 M€ et en 2026 : 128 M€ ; les contrats sécurisation professionnelle en 2025 : 95 M€ et en 2026 : 97 Md€ ; les contrats uniques d’insertion (CUI) et les contrats d’accompagnement à l’emploi (CAE) en 2025 : 73 M€ et en 2026 : 48 M€ ; les jeunes chefs d’exploitation agricole en 2025 : 47 M€ et en 2026 : 46 M€, soit au total en 2025 : 2,596 Md€ et en 2026 : 2,626 Md€. La branche vieillesse supporte l’essentiel de cette perte : environ 2,34 milliards d’euros en 2025, dont 2,25 milliards au seul titre des heures supplémentaires.

Quelle part du déficit ? Rapportées au déficit constaté de 21,6 milliards d’euros en 2025, ces exonérations officiellement non compensées représentent entre 12 et 13 %. C’est la part la plus certaine, parce qu’elle correspond à une perte identifiée et explicitement laissée à la charge des comptes sociaux.

Une sous-compensation supplémentaire de 5,5 milliards. La situation se complique avec les allégements généraux de cotisations patronales. Ils sont théoriquement compensés, principalement par une fraction de TVA. Mais cette compensation est réalisée pour « solde de tout compte » : elle ne garantit pas que la recette de TVA évoluera exactement comme le coût des allégements. Depuis 2019, une réduction de six points du taux de cotisation patronale maladie, souvent appelée « bandeau maladie », s’applique aux rémunérations allant jusqu’à un certain multiple du SMIC. Au départ, la réforme devait être compensée par l’affectation d’une fraction de TVA. Mais les deux masses ont évolué différemment puisque le coût des réductions de cotisations a fortement progressé avec les salaires et le SMIC, que la fraction de TVA affectée a suivi sa propre dynamique et que son pourcentage a été modifié à plusieurs reprises par les lois de finances. La Cour des comptes estime que la sous-compensation du seul bandeau maladie a atteint 5,5 milliards d’euros en 2024.

La direction du budget conteste ce calcul. Elle raisonne sur une période et un périmètre qui sont différents et considère que les transferts historiques de recettes ont globalement assuré la compensation. Cette divergence révèle surtout l’absence d’une comptabilité claire. Le Parlement vote près de 65 milliards d’allégements généraux, mais il n’existe pas de tableau public, stable et partagé indiquant précisément, dispositif par dispositif, les recettes qui les compensent.

En retenant l’estimation de la Cour Si l’on rapproche les 5,5 milliards de sous-compensation du déficit 2024 de 15,3 milliards, on arrive à 35,9 %. Selon cette méthode, la sous-compensation du bandeau maladie représenterait à elle seule environ 36 % du déficit 2024. Si l’on additionne les 5,5 milliards de sous-compensation aux 2,6 milliards d’exonérations officiellement non compensées, on obtient environ 8,1 milliards, soit 52,9 %.

Plus de la moitié du déficit 2024 pourrait ainsi correspondre à des exonérations non compensées ou insuffisamment compensées. Mais ce résultat doit être présenté comme une estimation comptable, non comme une causalité économique certaine. Certains emplois ont pu être créés ou maintenus grâce aux allégements, générant en retour des cotisations et évitant des dépenses de chômage. Il faudrait intégrer ces effets pour mesurer leur coût économique net.

Plus de 100 milliards de « niches sociales ». Le Sénat a tenté en 2025 de reconstituer l’ensemble des dispositifs réduisant les recettes sociales. Son estimation atteint environ 100,3 milliards d’euros pour 2024. Les principales niches fiscales sont les allègements généraux patronaux pour un montant estimé de 64,9 Md€ compensés à 59,4 Md€, les exonérations ciblées compensées pour 6,8 Md€ entièrement compensées, les exonérations officiellement non compensées 2,7 Md€, les non-compensations totales comme les exemptions d’assiette pour 14,6 Md€, les abattements CSR-CRDS pour frais professionnels pour 2 Md€, les taux réduits ou nuls de CSG pour 8 Md€, la déduction forfaitaire spécifique pour 1,3 Md€. Soit un total de 100,3 Md€ compensés seulement par 66,2 Md€. La différence comptable approche donc 34 milliards d’euros. Cela ne signifie pas que supprimer toutes ces niches procurerait mécaniquement 34 milliards à la Sécurité sociale. Le calcul inclut notamment les taux réduits de CSG accordés aux retraités modestes, les titres-restaurant, la complémentaire santé d’entreprise, l’intéressement, les indemnités de licenciement ou la participation aux frais de transport.

Leur suppression modifierait les comportements, les salaires, l’emploi et parfois les dépenses sociales. Mais ces chiffres démontrent que le financement de la Sécurité sociale est très éloigné de son barème théorique.

Les 16,7 milliards de rémunérations échappant à l’assiette normale. Un deuxième phénomène est moins visible que les réductions de taux : une partie de la rémunération des salariés n’entre pas dans l’assiette normale des cotisations. Les exemptions d’assiette représenteraient en 2026 80,5 milliards d’euros de rémunérations ou avantages exonérés, 20,9 milliards de cotisations théoriques brutes et 16,7 milliards de pertes nettes estimées après prise en compte des prélèvements spécifiques déjà appliqués. Les exemptions d’assiette en pertes nettes pour 2026 sont la participation, l’intéressement et l’épargne salariale pour 3,7 Md€, la santé, prévoyance et retraites supplémentaires pour 6,1 Md€, les titres restaurant, chèques vacances, transports et avantages des CSE pour 5,7 Md€ et enfin les indemnités de rupture pour 1,2 Md€, soit un total de 16,7 Md€. Ces avantages ne sont évidemment pas tous illégitimes. La prise en charge des titres-restaurant ou de la complémentaire santé répond à une politique sociale. Mais ils produisent un changement de comportement : l’employeur peut avoir intérêt à verser une prime, une participation, un titre-restaurant ou une contribution d’épargne salariale plutôt qu’une hausse de salaire soumise aux cotisations normales. La rémunération existe, le salarié la reçoit, mais elle finance moins la Sécurité sociale qu’un salaire classique.

Le cas emblématique de la prime de partage de la valeur. La prime de partage de la valeur, héritière de la « prime Macron », peut être versée avec un régime social très favorable.

Le gouvernement considère que cette prime ne coûte rien à la Sécurité sociale, au motif qu’elle n’aurait pas été versée en l’absence de l’exonération. La Cour des comptes conteste ce raisonnement. Lorsqu’un mécanisme devient durable, une partie des primes finit nécessairement par se substituer à des augmentations de salaire. L’Insee estime cette substitution entre 15 et 40 %. La Cour a évalué le manque à gagner à 1,1 milliard d’euros en 2022 et 1,1 milliard en 2023.   Aucun chiffrage suffisamment robuste n’a été publié pour 2024.

Le problème n’est donc pas seulement le coût immédiat. Plus la rémunération se déplace du salaire vers des primes exonérées, moins elle produit de droits à retraite et moins elle finance l’assurance maladie, la famille et la solidarité. Le salarié gagne ponctuellement en salaire net, mais il contribue moins à ses droits futurs et au financement collectif.

Des recettes de TVA retirées ou réorientées. La compensation des allégements patronaux repose largement sur une fraction de TVA affectée à la Sécurité sociale. Cela signifie qu’une recette fiscale payée par tous les consommateurs, y compris les retraités et les ménages modestes, remplace les cotisations que les employeurs ne versent plus. Mais la fraction de TVA n’est pas sanctuarisée. Elle est modifiée presque chaque année dans les lois de finances.

En 2025, la fraction affectée à la Sécurité sociale est passée de 23,32 % à 23,24 %. En 2026, de nouveaux mouvements sont intervenus pour tenir compte de la réforme des allégements et des relations financières avec l’Unedic. La difficulté est fondamentale : la TVA n’est plus une compensation individualisée, mais une recette générale attribuée « pour solde de tout compte ». Quand le coût des allégements augmente plus rapidement que la TVA attribuée, la Sécurité sociale absorbe la différence. En 2022 et 2023, le mécanisme par lequel l’ACOSS compense les pertes de l’Unedic et de l’Agirc-Arrco a lui-même été déficitaire de 500 millions d’euros en 2022 et de 1,5 milliard en 2023.   Ces déficits ont directement dégradé le solde des branches du régime général.

Le prélèvement sur les excédents de l’assurance chômage. L’Unedic ne fait pas juridiquement partie des régimes obligatoires de base de la Sécurité sociale, mais elle appartient pleinement à la protection sociale et ses recettes sont principalement liées au travail.

Depuis 2023, l’État prélève une partie de ses excédents en réduisant la fraction de TVA destinée à compenser les baisses de cotisations chômage.

Le prélèvement cumulé ou programmé atteint 4,1 milliards d’euros en 2026. Le mécanisme est indirect car l’Unedic doit être compensée des réductions de cotisations décidées par l’État, l’ACOSS reçoit une fraction de TVA pour effectuer cette compensation, l’État réduit ou plafonne la TVA versée et la différence constitue une reprise sur les excédents de l’assurance chômage. Cette somme contribue au financement des politiques publiques de l’emploi, notamment France Travail, mais elle n’est plus disponible pour réduire la dette de l’Unedic, pour améliorer l’indemnisation des chômeurs, pour diminuer les contributions et pour constituer des réserves pour le prochain retournement économique. Il s’agit bien d’un prélèvement sur un compte social pour financer une politique déterminée par l’État.

Les réserves de retraite utilisées pour rembourser la dette sociale. Le Fonds de réserve pour les retraites devait initialement accumuler des actifs pour aider à financer le choc démographique des retraites à partir des années 2020. À partir de 2011, il a été mis à contribution pour rembourser la dette sociale portée par la CADES, 2,1 milliards d’euros par an jusqu’en 2024, environ 1,45 milliard par an à partir de 2025. Ces sommes restent dans la sphère sociale : elles remboursent les déficits antérieurs de la Sécurité sociale. Elles ne financent pas le budget courant de l’État. Mais elles ne sont plus disponibles pour la mission initiale du fonds, c’est-à-dire le soutien futur des retraites. On utilise donc une réserve destinée aux besoins de demain pour payer les déficits d’hier.

Une fraction de CSG rembourse la dette au lieu de financer les prestations. La CADES reçoit également une fraction de CSG. Celle-ci a été ramenée de 0,60 à 0,45 point en 2024, une partie ayant été redirigée vers la branche autonomie. Là encore, il ne s’agit pas d’argent quittant entièrement la protection sociale. Mais cette fraction de CSG ne finance pas les soins, les retraites ou les prestations de l’année : elle amortit la dette accumulée lors des années antérieures. La distinction est importante. Lorsque l’on annonce que la CSG rapporte plus de 150 milliards d’euros, tout ce montant n’est pas disponible pour les dépenses courantes. Une partie rembourse la dette sociale et ses intérêts.

L’État reste parfois débiteur envers la Sécurité sociale. Même les exonérations officiellement compensées ne sont pas toujours réglées exactement au moment où la perte est enregistrée. À la fin de 2024, le solde cumulé des compensations budgétaires dues au titre des exonérations ciblées faisait apparaître une créance nette des organismes sociaux sur l’État d’environ 657 millions d’euros. Cette somme ne constitue pas nécessairement une perte définitive : elle peut être régularisée les années suivantes. Mais elle pèse sur la trésorerie et montre que « compensé » ne signifie pas toujours « encaissé intégralement et immédiatement ». Parmi les écarts cumulés figuraient notamment les aides à la création ou à la reprise d’entreprise, les exonérations outre-mer, les services à la personne et certaines aides à domicile.

Les recettes éludées par le travail dissimulé. À ces décisions légales s’ajoutent les cotisations qui devraient être versées mais ne le sont pas en raison du travail dissimulé, de la sous-déclaration ou de la fraude. Pour 2023, l’Urssaf a évalué le manque à gagner lié au travail dissimulé à environ 7,8 milliards d’euros. Les travaux les plus récents de la Cour des comptes situent l’enjeu financier à plus de 8,5 milliards. Les redressements opérés par l’Urssaf ont atteint environ 1,6 milliard d’euros en 2024. Mais redresser ne signifie pas encaisser. Une partie des entreprises contrôlées est insolvable, disparaît ou conteste les sommes. Les montants effectivement recouvrés sont donc sensiblement inférieurs aux redressements prononcés. Il faut aussi distinguer la fraude estimée, la fraude détectée, les montants redressés et les sommes effectivement encaissées.

Les 8 milliards estimés ne peuvent donc pas être intégralement ajoutés au déficit comme s’ils étaient immédiatement recouvrables. Ils mesurent cependant une assiette sociale réelle ou supposée qui échappe au financement collectif.

Peut-on additionner toutes ces sommes ? Non, pas sans précaution. Les catégories se chevauchent parfois et ne correspondent pas toutes à des recettes immédiatement récupérables. Les exonérations officiellement non compensées s’élèvent à 2,8 Md €, soit 13 % du déficit 2026 de 21,6 Md €, la sous-compensation du bandeau maladie 5,5 Md €, les exemptions d’assiette nettes 16 Md €, les taux réduits de CSG sur les retraites 11,3 Md €, la fraude aux cotisations 8,5 Md €, la créance de compensation sur l’État, 0,66 Md €, le prélèvement programmé sur l’Unedic 4,1 Md €.

On ne peut pas conclure que la Sécurité sociale disposerait de 50 milliards supplémentaires si toutes ces mesures disparaissaient. Pourquoi ? Certains dispositifs se recoupent, certaines exonérations soutiennent effectivement l’emploi, les taux réduits de CSG protègent les retraités modestes, et puis supprimer les exemptions modifierait les politiques salariales, toute la fraude théorique ne peut pas être recouvrée, l’Unedic se situe hors du périmètre strict des régimes de base.   Mais on peut affirmer que le déficit social ne résulte pas uniquement d’un excès de prestations. Il est aussi construit par des décisions politiques réduisant ou déplaçant les recettes.

Ce que l’on peut établir avec certitude. Sur les 21,6 milliards de déficit constatés en 2025, environ 2,6 à 2,8 milliards, soit 12 à 13 %, correspondent directement à des exonérations légalement non compensées. Une sous-compensation supplémentaire de 5,5 milliards est identifiée par la Cour des comptes sur le bandeau maladie, mais contestée par la direction du budget. Les exemptions d’assiette privent potentiellement les organismes sociaux d’environ 15,5 milliards en 2025 et 16,7 milliards en 2026. La fraude aux cotisations représente un manque à gagner estimé entre 7,8 et plus de 8,5 milliards. Les mouvements de TVA, de CSG, de réserves de retraite et d’excédents de l’assurance chômage déplacent plusieurs milliards entre l’État, les branches et les organismes sociaux.

Le déficit de la Sécurité sociale est donc à la fois un déficit de dépenses et un déficit de recettes organisées, déplacées, exonérées ou non recouvrées.

Le fond du problème : qui décide et qui paie ? L’État décide d’une réduction de cotisations pour soutenir l’emploi. La Sécurité sociale enregistre la perte. L’État lui attribue de la TVA. Puis la fraction de TVA est modifiée pour tenir compte d’une autre réforme, d’une perte d’impôt sur les sociétés ou d’un prélèvement sur l’Unedic.

À la fin, le Parlement et les citoyens ne savent plus exactement quelle recette compense quelle exonération.

Cette opacité facilite un discours commode : les comptes sociaux sont déficitaires, il faut donc réduire les remboursements, augmenter les franchises, reculer l’âge de la retraite ou modérer les pensions.

Or, avant de demander aux assurés de payer davantage ou de recevoir moins, il faudrait présenter un compte simple avec ce que les exonérations coûtent, ce qu’elles rapportent réellement en emplois, ce que l’État compense, ce qu’il ne compense pas, ce qu’il reprend aux organismes sociaux, ce que la fraude soustrait, ce qui est effectivement encaissé.

La Sécurité sociale n’est pas seulement une caisse percée par les dépenses. C’est aussi une caisse à laquelle on a raccordé tant de tuyaux, de dérivations et de robinets que plus personne ne peut prétendre expliquer son déficit en ne regardant que la sortie.

 

Gilles Desnoix

 

 

Sources principales : Sénat – compensation des niches sociales, Cour des comptes – Sécurité sociale 2025, Cour des comptes – fraude aux prélèvements sociaux, Vie publique – travail dissimulé et cotisations éludées, Commission des comptes de la Sécurité sociale – mai 2026.